Preámbulo del Borrador del Estatuto del Directivo Público Profesional

Transcurridos mas de veinticinco años desde la aprobación de la Constitución de 1978, la Administración General del Estado se enfrenta a nuevos retos y funciones. El uso intensivo de tecnologías de la información, las nuevas y cambiantes relaciones económicas internacionales, entre el Estado y la sociedad civil o los procesos de descentralización en el interior y de fortalecimiento de organizaciones supranacionales están exigiendo una importante transformación de nuestras estructuras administrativas.

En este contexto cobra especial relevancia la función de los directivos públicos a los que se les exige, junto a los necesarios conocimientos técnicos, nuevas habilidades y capacidades: liderazgo, motivación y creación de equipos, negociación, planificación y control, toma de decisiones... etc. Hay un consenso generalizado en que las estructuras jerárquicas tradicionales, los procedimientos rígidos y un funcionariado desmotivado no pueden conseguir los nuevos objetivos y en que el sistema debe cambiarse.

La Ley 6/1997 Orgánica de Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOGAGE) reguló la separación entre órganos superiores y órganos directivos, y la previsión de cobertura de estos segundos por funcionarios públicos, dando los primeros pasos legales en nuestro ordenamiento para la profesionalización de la función directiva. Sin embargo no reguló en detalle el estatuto de los directivos.

El Estatuto Básico del Empleado Público recoge este reto y prevé el establecimiento por las distintas administraciones afectadas de un régimen jurídico del personal directivo que, en lo que afecta a la AGE, presenta en la actualidad una gran dispersión normativa (mediante leyes como la de incompatibilidades, de conflictos de intereses de altos cargos, la LOFAGE, ley de Agencias... o RRDD como el de situaciones administrativas o el de provisión de puestos de trabajo).

El objetivo de esta reforma es profundizar en el enfoque gerencial de los directivos públicos, introduciendo un nivel personal y directo a la hora de responsabilizarse de los resultados de la gestión, fomentando una mayor implicación de los directivos en los objetivos del sector público. Para ello se abordan aspectos novedosos que pretenden equilibrar una garantía de neutralidad en la acción de los directivos, que no es política sino administrativa, y de transparencia de la acción pública ante los ciudadanos, destacando entre otros la identificación y publicidad de los objetivos fijados a los directivos, los límites de sus derechos colectivos, los nuevos sistemas de selección y los efectos administrativos de su nombramiento y cese.

No siempre es tarea sencilla deslindar la acción política de la administrativa desarrollada por los directivos de máxima responsabilidad ni equilibrar la necesaria capacidad del Gobierno para la designación y cese de los directivos de máxima responsabilidad con el desarrollo de un estamento directivo dotado de cierta estabilidad. El presente Real Decreto pretende avanzar en esa línea con la meta de permitir a la Administración General del Estado contar con sus mejores directivos minimizando el impacto de las alternancias políticas y optimizando sus conocimientos y experiencia.

Por otro lado y en desarrollo de lo previsto en el art. 13.4 del EBEP, se regulan las peculiaridades de la aplicación en la AGE de la relación laboral especial de alta dirección hasta ahora únicamente sujeta al Real Decreto 1382/1985 de 1 de agosto

El artículo uno fija el ámbito de aplicación de este Real Decreto manteniendo el definido para la AGE en el Estatuto Básico del Empleado Público y buscando llegar a la mayor parte del sector público dependiente del Estado. Quedan únicamente fuera de esta regulación, por tanto, las excepciones contempladas en el art. 4 y 5 del citado Estatuto Básico.

El artículo dos precisa el concepto de directivo público vinculándolo a la ocupación efectiva de un puesto calificado como directivo, aunque la mayor profesionalización de la actividad directiva que se pretende con esta reforma y las políticas (de actualización de conocimientos, de selección o de organización flexible por proyectos) previstas configuran una cierta condición directiva, bien efectivamente desempeñada bien latente.

Aunando estabilidad con flexibilidad, se reconocen como puestos directivos los que la LOFAGE denomina Órganos Directivos así como los que así defina una norma con rango legal o reglamentario o los contratos de alta dirección que se autoricen por el Gobierno. Posteriormente las Relaciones de Puestos de Trabajo o instrumentos equivalentes deberán perfilar tales puestos. Asimismo, para enmarcar conceptualmente las futuras decisiones sobre qué puestos deban considerarse directivos, se presentan unos rasgos orientativos, no limitativos, de qué debe entenderse por puestos directivos.

Finalmente se distinguen dos categorías: por un lado la de los directivos denominados de máxima responsabilidad, nombrados por el Consejo de Ministros y permanentemente en contacto con los órganos políticos, y el resto de directivos, nombrados por los Órganos Superiores de los departamentos o por los directivos de máxima responsabilidad, que están más cerca de la gestión y en su trabajo prima el componente técnico. En ambos casos se dan los dos requisitos profesionales (confianza y competencia) pero en distinta medida y ante diferentes autoridades. La primacía de uno u otro factor tiene consecuencias en las formas de nombramiento y cese, situación administrativa, etc.).

El artículo tres trata sobre los valores que deben regir la actuación de los directivos y sus derechos y deberes. Los directivos actúan habitualmente representando a la Administración (en conferencias, reuniones internacionales, mediante competencias delegadas por Órganos Superiores, con cierta capacidad de contratación...) y, por lo tanto, su estatuto no puede seguir las pautas generales en materia de participación en las condiciones de trabajo, sindicación, etc. Asimismo, en tanto coparticipes con los órganos políticos en la formulación de las políticas departamentales no pueden estar sujetos a idéntico régimen de derechos y deberes del resto de los empleados públicos, aun cuando, como empleados públicos, se les aplican la mayoría de los regulados en el EBEP.

Así, el derecho al desempeño efectivo del puesto de trabajo, las peculiaridades de la carrera profesional del personal directivo o la responsabilidad personal y directa por los resultados obtenidos cobran una especial relevancia.

El artículo cuatro regula la creación y funciones de una Oficina de Personal Directivo Profesional, al igual que se ha llevado a cabo con éxito en otros países, responsable de crear una base de datos en la que figurarán quienes reúnan las características enumeradas en el art. 2 con el objetivo de permitir una nueva forma de movilidad, mejor conocimiento de nuestra función directiva, una mayor clarificación de la carrera profesional y un mejor aprovechamiento de la experiencia directiva. La carrera profesional del personal directivo es, en esencia, de carácter horizontal. Actualmente, por falta de instrumentos especializados y creíbles o por la mayor libertad que conlleva para los seleccionadores, los contactos personales y las relaciones informales han supuesto la vía habitual de movilidad. Esta precaria situación, si bien con la innegable utilidad de su flexibilidad, es poco profesional, está sujeta a todo tipo de inestabilidades y al albur de la circulación de informaciones sobre los directivos poco contrastadas. La Oficina de Personal Directivo Profesional, que deberá aunar profesionalidad e independencia en su funcionamiento intentará mejorar esta situación. Del buen funcionamiento de la misma dependerá su credibilidad ante los órganos superiores o directivos de máxima responsabilidad encargados de la selección.

El artículo cinco establece los requisitos para acceder a los puestos directivos, con suficiente flexibilidad y corrige las lagunas repetidamente denunciadas por la doctrina sobre personal externo a la Administración.

El artículo seis regula el sistema de selección de directivos modulando la actuación de la Oficina de Personal Directivo Público y la libre presentación de candidatos para conseguir el cumplimiento de los principios de selección de directivos exigido en el Estatuto Básico: mérito y capacidad, responsabilidad de la OPDP e idoneidad, responsabilidad del órgano convocante y del que dependerá el directivo.

El artículo siete, como lógico correlato de los nuevos sistemas de evaluación de resultados previstos y de la mayor profesionalización que se pretende con la reforma, modifica el actual sistema de cese para los directivos que no sean de máxima responsabilidad al exigir la motivación suficiente de los ceses salvo supuestos de vencimiento del plazo, renuncia o cese disciplinario.

El artículo ocho regula la duración del nombramiento directivo, partiendo de la idea de que las funciones directivas en un puesto determinado deben tener vocación temporal y que la renovación, pasado un mínimo tiempo que garantice la estabilidad de la acción administrativa, es un factor positivo. La regulación es diferente para los distintos tipos de directivos. Mientras que el cese discrecional de los directivos de máxima responsabilidad es compatible con no poner un plazo determinado a los nombramientos, en el resto de los puestos se fija un plazo determinado.

El artículo nueve regula otro elemento clave del nuevo sistema, como es la evaluación. En el caso de la AGE, ya el art. 6.10 de la LOFAGE establecía la responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada por los directivos y su sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano superior o directivo competente sin perjuicio del control establecido por la Ley General Presupuestaria. Desde hace años se han ido desarrollando en la AGE diversos instrumentos para la concreción de los compromisos que conllevaba la gestión pero, al no estar directamente vinculados a la evaluación del desempeño, no se ha atribuido su consecución a directivos concretos, lo que ha podido general cierta falta de interés por la propia Administración en perfeccionar tales instrumentos.

Así, la gestión encargada a los Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales se concretaba en el plan de actuación que regula el art. 62 de la LOFAGE, la función a desarrollar por las Fundaciones Públicas en la memoria y plan de actuación anual que prevé el art. 25 de la ley 50/2002 y RD 1337/2005 o, recientemente, las tareas a cumplir por las Agencias se plasmarán en los contratos de gestión que contempla el art. 13 de la ley 28/2006.

Si bien es cada vez más frecuente la presentación de las políticas públicas en forma de Planes o Programas, que permiten su mejor comprensión por los ciudadanos y recogen dotaciones, plazos y compromisos de resultados (por ejemplo el Programa Nacional de Reformas dentro de la Estrategia de Lisboa, el Plan Ingenio 2010, el Plan Concilia, el Plan Moderniza 2006-2010, el Plan Anual de Cooperación, los Planes de Inspección de la Agencia Tributaria, etc.), sin embargo no agotan toda la acción de cada departamento ni están pensados para individualizar los compromisos o indicadores de gestión que vayan a servir para la evaluación de los directivos de la AGE.

Asimismo es habitual la elaboración el todos los departamentos de cuadros de compromisos con los ciudadanos y su grado de cumplimiento, que tampoco se han adaptado para una evaluación de los directivos que deben colaborar con el gobierno para su cumplimiento..

Finalmente la experiencia de la utilización de las fichas presupuestarias en las que anualmente se recogen los objetivos e indicadores así como los recursos asignados permiten pensar que cabe una identificación de los compromisos que corresponden a los diferentes directivos afectados en el cumplimiento de los mismos y que se pueda reutilizar tan exhaustiva información para estos fines.

En tanto que la evaluación del desempeño de los directivos de máxima responsabilidad queda sujeta al criterio del órgano Superior que propuso su nombramiento al Consejo de Ministros y, por tanto, a la conservación de la confianza en él depositada, para el resto de directivos han de arbitrarse mecanismos, como la publicidad de los planes de acción, que aseguren a la vez los derechos profesionales de los directivos y la transparencia hacia los ciudadanos.

La evaluación de los Planes Anuales, eventualmente dentro de planes de mayor duración temporal, permitirá una rendición anual de cuentas ante la sociedad similar a las que los directivos de las empresas públicas y privadas rinden ante los accionistas y la sociedad en general.

Finalmente el artículo diez recoge las garantías profesionales del personal directivo, acercando las actualmente en vigor para los directivos de máxima responsabilidad al resto de los directivos públicos y recogiendo las limitaciones actualmente en vigor para las indemnizaciones en el sector público.

En la actualidad, ante la inexistencia de la base de datos de directivos, el cese de un directivo comporta normalmente la búsqueda a su cargo de una nueva colocación sujeta a todo tipo de avatares y que, además, cuando ello es efecto de un cambio de gobierno, supone un menoscabo de la presunción de neutralidad de la función pública española, derivada del principio del servicio con objetividad a los intereses generales que prescribe el art. 103 de nuestra Constitución.

La garantía de unas retribuciones consolidadas que recoge el actual artículo siete del Real Decreto 365/1995, de 10 de Marzo, de Situaciones Administrativas de los Funcionarios Civiles de la AGE supuso, con las limitaciones antes dichas, un primer paso para fortalecer la neutralidad de la función pública. Sin embargo, en el caso del personal directivo, la ubicación en el ministerio de origen tras el cese es una situación que puede provocar un apartamiento temporal no voluntario de responsabilidades directivas, con la pérdida de recursos humanos para la AGE que ello comporta. Por ello se prevé que el puesto que haya de crearse para el directivo que cese sea, a elección del directivo, bien en el departamento de cese (caso de que vaya a encargársele una función propia de su nivel) bien en otro departamento donde pueda reiniciar las labores directivas.

En su virtud, a propuesta del Ministro de Administraciones Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado? y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día......, dispongo